Salir de la hiperinflación: El caso de Israel

Si se lo observa a través de la definición establecida por Cagan (1956) según la cual, para calificar un episodio como “hiperinflacionario” la tasa de inflación debe superar el 50% mensual, entonces este episodio no podría ser tomado como tal. 

Sin embargo, de acuerdo con Berry N. Siegel (1959): No existe, naturalmente, ningún criterio objetivo que podamos emplear para distinguir la hiperinflación de otras clases de inflación; […]. Supongo, por ejemplo, que un aumento anual de 25% sobre el nivel de precios sería extraordinario para los norteamericanos, aunque sería normal en Chile y quizá inferior a lo normal en Paraguay. Creemos saber qué es la hiperinflación; sin embargo, cuando intentamos caracterizarla por una cierta tasa de cambio en el nivel de precios tendemos a dudar mucho al respecto.

La inflación en Israel creció sistemáticamente entre 1971 y 1985, hasta alcanzar el pico anual de 1760% en julio de 1985. Ese mismo mes se anunció un paquete de medidas económicas que tuvo como resultado directo una caída de la inflación a niveles del 20% anual en 1986. 

 Existe un consenso entre varios autores acerca de que, en gran medida, la crecida inflacionaria en Israel se originó en la predominancia de la fuerza política por sobre la fuerza económica. Si bien estaba claro, entre los distintos ministros, que para bajar la inflación era necesario reducir el déficit fiscal, ninguno estaba dispuesto a recortar el presupuesto de su propio ministerio. 

De acuerdo con Rafael Reuveny (1997): La experiencia israelí durante esos años fue caracterizada por políticos con poco coraje económico por temor a lo que pudiera pasar con su vida política y por un público que toleraba políticas que se sintieran bien en el corto plazo, independientemente de los perjuicios que pudieran generar en el largo. A principios de los años 80, el gobierno de Israel, temiendo la pérdida del apoyo público, se enfocó en subir los niveles de vida. Esta política tuvo implicancias severas dado que el aumento en el gasto del gobierno aceleró los niveles de inflación.

El camino hacia la Hiperinflación 

Al comenzar el año 1970, la economía israelí se encontraba en pleno empleo y la inflación había comenzado a hacerse presente de manera creciente. En este escenario, se firmó un pacto entre representantes del sector laboral, el gobierno y el sector empresario que llamaba a una moderación en los aumentos de precios y salarios y a un congelamiento de los impuestos. Este pacto, que se esperaba ayudara a mitigar la inflación durante 18 meses, fue abandonado a mediados de 1971. En 1972 se dispararon los gastos militares y la inflación se duplicó, alcanzando un nivel del 12% anual. 

La despareja indexación que se daba en los intereses de la deuda representó un fuerte golpe en términos recaudatorios para el fisco. En ese momento, en Israel prevalecía una política según la cual indexaba la deuda pública, aunque no así la del sector privado, con el gobierno. De esta manera, con los aumentos inflacionarios que se daban entonces, los ingresos públicos se vieron reducidos en términos reales. (Livitan y Franco, 1987).

A fines de 1977, con la llegada de un nuevo gobierno, se pusieron en marcha nuevas medidas. En cuanto a la política cambiaria, se eliminaron los controles y se dejó flotar el shenkel. La demanda por activos denominados en shenkels se redujo y se limitó el control del Banco de Israel sobre la base monetaria. Este nuevo escenario tuvo como resultado un crecimiento en la tasa de inflación anual a niveles cercanos al 100%, rompiendo con la tregua que se venía manteniendo desde 1975. 

Esta escalada inflacionaria impactó en términos negativos en la popularidad del gobierno. Especialmente del ministro de Finanzas, que fue reemplazado en 1980 por Yoram Aridor. Desde la llegada del nuevo ministro se sucedieron distintos planes con el objetivo de bajar la inflación, aunque ninguno tuvo éxito. 

En primer lugar, Aridor puso en marcha un programa de política fiscal contractiva que duraría seis meses. Seguidamente, en septiembre de 1982 con el objetivo de romper la inercia inflacionaria que generaba la indexación en la economía, el ministro puso en marcha un paquete de medidas que buscaba establecer un control de precios, especialmente del tipo de cambio y de los precios regulados. 

El plan fracasó. El tipo de cambio se apreció más de un 25%, e incentivó un aumento en las importaciones, que se vio reflejado en un déficit de cuenta corriente y a una caída de las reservas internacionales. Esto generó una creencia de que se trataba de un programa de corta duración, que, combinada con expectativas de devaluación, incentivaron a la acumulación de productos importados, de dólares “baratos” y de activos pagadores de intereses. Al mismo tiempo, la reducción del ingreso real se veía reflejada en una caída de la demanda de la base monetaria real que, combinada con una oferta monetaria en expansión, presionaba sobre el nivel de precios. 

“Esencialmente el sistema carecía de toda ancla o fricción, fuera de lo que el gobierno pudiera negociar con los trabajadores o pagar por la vía de la sobrevaluación y los subsidios. Además, esta falta de un ancla fue advertida por el público y ello ayudó a acelerar el ajuste de los salarios, los precios y las carteras de valores de todos.” (Dornbusch y Simonsen, 1987).

En octubre de 1983, luego de la gran depreciación del tipo de cambio y el colapso de la bolsa de comercio como consecuencia de una migración a activos atados a moneda extranjera, Aridor anunció su plan de dolarizar la economía. Este anuncio no fue bien recibido y el ministro se vio obligado a renunciar a su cargo ese mismo día. 

El nuevo ministro Yigal Cohen-Orgad tuvo como prioridad reducir el déficit de balanza de pagos. A estos fines, devaluó el shenkel un 23% y aumentó los precios de los productos subsidiados. Naturalmente, la inflación volvió a aumentar y llegó casi al 200% en 1983. 

La inflación estaba fuera de control y el déficit fiscal era cada vez mayor. En este contexto, los israelíes ponían todos los shenkels posibles en cuentas indexadas, lo que llevaba a una espiral creciente en precios que a su vez incrementaba el valor de los activos indexados, y así sucesivamente. Esta dinámica, sin embargo, no duró mucho tiempo. Anticipándose a la austeridad que traería el periodo post electoral de 1984, y alarmados por la reducción de reservas internacionales, necesarias para hacer frente a la deuda externa, los inversores migraron de activos indexados a inflación, a dólares y bienes durables. El ministerio de finanzas y el Banco de Israel se vieron forzados a vender dólares para evitar una nueva devaluación.

Con salarios, bonos y tasas de interés indexadas al índice de precios, la inercia era cada vez más fuerte y la aceleración, mayor. Cuando el gobierno llegó al poder en 1984 la inflación anual ya alcanzaba niveles cercanos al 1000%, la deuda externa era muy elevada, las reservas estaban por debajo del nivel de riesgo y la producción industrial estaba en caída.  

Si bien el déficit fiscal constituyó uno de los principales desajustes macroeconómicos durante estos años en Israel, no fue acompañado de un aumento en la emisión de dinero, sino que se financió en gran parte por emisión de deuda local, cuyas características desventajosas para el sector público fueron mencionadas anteriormente.

El primer pacto de este gobierno se anunció por un período de tres meses, lo cual operó como su principal complicación. Con el objetivo de estabilizar los precios, se llevó a cabo un congelamiento de estos, se redujo la tasa de interés y se realizó un acuerdo salarial. Si bien el aumento en el nivel de precios cedió durante los primeros dos meses, al acercarse el momento de finalización anunciado del plan, comenzó a acelerar nuevamente. La inflación promedió un 350% durante los primeros seis meses de 1985.

Estas primeras medidas, no contemplaban la necesidad de reducción del déficit fiscal. Las devaluaciones continuaban, y la brecha entre el tipo de cambio oficial y el paralelo ya alcanzaba niveles del 30%. Las reservas internacionales, por su parte, se seguían reduciendo. El gobierno de Estados Unidos, que se había comprometido a enviar una ayuda de emergencia a Israel, indicó que no lo haría hasta que no se tomará una acción decisiva. 

Según Fischer (1987), la coalición de gobierno israelí, en la que los ministerios y sus presupuestos eran premios en el juego político, no podía tomar decisiones sobre cuestiones económicas importantes. Se necesitaba de la intervención del primer ministro para comenzar con un plan de estabilización consistente que incluyera una contracción fiscal. Así, hacia julio de 1985 el primer ministro Shimon Peres junto al ministro de Finanzas y un pequeño equipo de economistas, pusieron en marcha un plan de estabilización que logró frenar la escalada inflacionaria.

La estabilización: 1985

El componente principal del nuevo plan fueron las medidas fiscales. Con respecto a los gastos, se recortaron los subsidios a alimentos básicos, transporte y créditos a las exportaciones y se redujeron significativamente los gastos en defensa. Por el frente recaudatorio, se impusieron nuevos impuestos y se incrementó la ayuda externa. La deuda pública, por su parte, revirtió su tendencia como porcentaje del PBI: tanto la deuda doméstica como la deuda externa, pasaron de ser crecientes antes de 1985 a mostrar marcadas caídas a partir de ese año. De esta manera, el déficit fiscal se redujo del 13% a 6,5% entre 1984 y 1985 y se alcanzó el superávit en 1986. 

La razón fundamental del programa era la necesidad política de evitar el desempleo. El análisis fue que un nuevo equilibrio con baja inflación era alcanzable con recortes fiscales significativos. Y que un programa coordinado movería las tasas de cambio, los salarios y los precios a un nuevo nivel de equilibrio sin el prolongado desempleo que se necesitaría al forzar la tasa de crecimiento de los salarios nominales a la baja, sin controles.

La moneda se devaluó en un 25% y se redujo la brecha entre el tipo de cambio exportador y el importador. Para anclar expectativas de precios, se estableció un tipo de cambio fijo. La tasa de cambio nominal fue usada como un ancla nominal, aunque las autoridades mantuvieron la opción de ajustar el tipo de cambio cuando lo considerasen necesario. Este fue un elemento importante ya que una apreciación real es una consecuencia inevitable de las estabilizaciones basadas en el tipo de cambio. De esta manera podrían proteger la competitividad y defender el programa en contra de su principal amenaza: la falta de sostenibilidad de la cuenta corriente. 

Con el objetivo de reducir la inercia inflacionaria, se suspendió temporalmente la indexación de salarios a la inflación pasada y se establecieron aumentos fijos sobre los salarios nominales, diseñados para compensar la devaluación inicial y la inflación. Aumentos que no fueron suficientes ya que los salarios reales cayeron en todos los sectores durante el año 1985. Los precios de prácticamente todos los productos y servicios fueron congelados por tres meses después de un aumento general del 17%. La indexación de los activos financieros, por su parte, no fue alterada.

En política monetaria, se restringió el crédito a través del incremento de los encajes y de la tasa real de descuento en créditos bancarios desregulados. A su vez se elevó el plazo mínimo de depósitos indexados por dólar a un año. Un año después, en 1986, se prohibió el financiamiento del déficit por el Banco de Israel, aunque, de acuerdo con Bufman y Leidennan (1995, p.177-222), “los cambios de tendencia en el comportamiento de la inflación estuvieron más asociados con las fluctuaciones en los ratios de la deuda pública que con el señoreaje”. 

Al margen de las medidas puestas en práctica, un aspecto determinante de este plan de estabilización fue que la credibilidad del programa fue reforzada por una ayuda financiera de los Estados Unidos que garantizaba la viabilidad de la balanza de pagos. 

Como resultado de este paquete de medidas, hacia agosto de 1985, la inflación cayó a un 3,5% mensual y en noviembre llegó al 0,5%. Esta vez, al levantar los controles, los precios se comportaron de manera controlada. En línea con el objetivo del gobierno, el desempleo prácticamente no creció. Tampoco se registraron grandes caídas en el producto. Según Knight, McCarthy y van Wijnbergen (1986) la explicación a este bajo costo que tuvo que pagar Israel para alcanzar la estabilización, puede encontrarse en la sofisticada política de salarios reales y el explícito rechazo a la adhesión a metas nominales de crecimiento del dinero en la etapa temprana de la reforma. Sin embargo, el cambio más dramático se dio en el déficit fiscal. 

El programa de estabilización de Israel se encuentra entre los programas más exitosos que se hayan registrado.